К такому выводу я пришел исходя из того, что национально-культурные автономии, будучи по сути экстерриториальными объединениями, не могут создаваться гражданами титульных наций, живущих в Республиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Калмыкия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Татарстан, Удмуртия, Тыва, Хакасия, Чечня, Чувашия (за исключением Дагестана и Крыма), а также в Еврейской автономной области и Ханты-Мансийском, Ненецком, Ямало-Ненецком и Чукотском автономных округах (всего — 25 субъектов).
Общее количество граждан титульных национальностей, отмеченных переписью 2010 г., достигших 18 лет и обладающих правом учреждать, являться членами или участниками общественных объединений, по моим скурпулезным подсчетам, составляет чуть более 7,2 млн. человек (!?).
То есть, как минимум каждый двадцатый гражданин России теоретически лишен права быть в составе национально-культурных автономий. Это ограничение, а точнее дискриминация конституционных прав по факту, я бы назвал самым большим недостатком ФЗ об НКА, который сознательно выключил граждан титульных наций республик, автономных областей и автономных округов из процесса реализации важнейшего федерального закона. Хуже того, он сформировал в ряде случаев прохладное отношение к появлению национально-культурных автономий в указанных территориях.
Например, если даже рассматривать последние шесть лет как наиболее успешные с точки зрения регистрации НКА, то на долю самих республик, без Крыма, приходится всего 6 региональных и 90 местных автономий, созданных представителями 21 этнической общностью (марийцы, немцы, чуваши, евреи, корейцы, татары, узбеки, азербайджанцы, аварцы, ногайцы, абазины, белорусы, лезгины, армяне, поляки, казахи, коми-пермяки, башкиры, таджики, кумыки, грузины).
По республикам их количественное пополнение за последние годы выглядит следующим образом: Башкортостан – 12 МНКА, Бурятия – 9 МНКА, Дагестан – 8 МНКА и 2 РНКА, Карачаево-Черкесия – 12 МНКА и 3 РНКА, Калмыкия – 1 МНКА, Карелия – 2 МНКА, Коми – 13 МНКА, Алтай – 3 МНКА, Мордовия – 2 МНКА, Якутия – 2 МНКА, Татарстан – 12 МНКА, Удмуртия – 8 МНКА и 1 РНКА, Тыва – 2 МНКА, Хакасия – 2 МНКА, Чечня – 5 МНКА, Чувашия – 3 МНКА. А в Марий Эл, Ингушетии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии за это время вообще не появилось новых НКА иных национальностей.
Вот почему всякие попытки незаслуженно возвышать значение национально-культурных автономий, а также отмечать какую-то особую роль в обеспечении стабильности в обществе и государстве – это не более, чем выдавать желаемое за действительность. Этим обычно грешат представители ученого мира, чиновники и заинтересованные общественники – активисты. Чего только на сей счет не прочитаешь в научных трудах и СМИ или не услышишь на совещаниях, заседаниях самого высокого ранга (!?). Некоторые увлеченные авторы даже прописали НКА право считать их единственными выразителями интересов титульных наций (?).
Любопытно, что подобного рода идеи присутствовали и в представлениях некоторых разработчиков проекта «Стратегии государственной национальной политики на период до 2025 года». Так, в пункте 8 раздела II (Состояние межэтнических отношений и гражданской солидарности в Российской Федерации) первоначально было записано: «Российская Федерация избрала федерализм и национально-культурную автономию как два пути организации управления и политики интеграции, сохранения многообразия и единства культурного пространства страны». В результате, я вынужден был даже направить в рабочую группу при Президенте РФ свое обоснованное несогласие с данным подходом и весьма был удовлетворен тем, что в окончательной редакции этого не стало. Ныне в данном программном документе национально-культурная автономия упоминается в трех местах:
— во-первых, там, где говорится «о формировании системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов с участием национальных общественных объединений, национально-культурных автономий»;
— во-вторых, в разделе «взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики». Здесь подчеркивается «необходимость поддержки деятельности межнациональных общественных объединений, ассоциаций, фондов, национально-культурных автономий как важного средства выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения стабильности межнациональных отношений, предупреждения конфликтов на национальной почве»;
— и в-третьих – тут же отдельным пунктом указывается на целесообразность «использования потенциала института гражданского общества, в т.ч. национальных, многонациональных объединений граждан, национально-культурных автономий в целях гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, совместного противодействия росту межнациональной напряженности, экстремизму, разжиганию этнической и религиозной ненависти либо вражды».
Из этого видно, что в самой Стратегии нынешним НКА отводится через запятую не первая, не ведущая роль. А кроме того, в разделе задач, непосредственно касающихся этнообразования и этнокультурного развития, вообще отсутствует всякое упоминание о них, что согласуется с моими представлениями, изложенными в многочисленных публикациях в интернете и СМИ.
И в данной связи для закрепления своей позиции не могу не привести цитату из выступления на пленарном заседании Госдумы III-го созыва (10.11.2003г.) бывшего федерального министра В.Ю.Зорина при обсуждении проекта новых, достаточно спорных поправок в действующий закон об НКА: «Субъектами права на создание НКА становятся не все, а только те этнические группы, которые испытывают объективные трудности в решении своих национально-культурных задач, и этим определяется предмет и сфера действия данного закона». Иными словами, титульные национальности, а также русские, образующие численное большинство во многих субъектах РФ, имеют «свои» органы власти и им НКА не нужна.
Это запоздалое признание появилось тогда, когда многочисленные этнические общности уже имели сотни зарегистрированных НКА, и устами руководителя ФНКА корейцев, депутата Госдумы Ю.Тяна на этом же заседании было предложено при финансировании НКА руководствоваться принципом пропорциональной доли с учетом численности живущих в России диаспор.
Говоря о «национальных меньшинствах», В.Ю.Зорин, безусловно, исходил из международных обязательств Российской Федерации. А, во-вторых, стремился успокоить республиканские элиты, что институт НКА не стоит рассматривать как потенциальную замену национально-государственного обустройства. Однако, все же спустя девять лет термин «Республика» полностью исчез из текста «Стратегии государственной национальной политики». Парадоксально то, что это никого не взволновало, хотя тем самым был внесен приговор существованию Российской Федерации как государства.
Из Зоринских слов становится предельно ясно, что чиновники и депутаты той поры не могли ожидать пока самоорганизуются «национальные меньшинства» и «дозреют» до уровня НКА. А тем более, следовало еще разобраться, какие этносы зачислить в «меньшинства», а какие отнести в разряд коренных малочисленных народов.
Время шло. Нужно было всему цивилизованному миру показать торжество современной Российской научной мысли и общественной практики в области национальной политики, пришедшей к нам в облике европейских либеральных ценностей на смену якобы изжившей себя ленинской теории.
Короче, произошла полная мешанина или по образному, крылатому выражению «смесь французского с нижегородским». Закон об НКА не соответствует ни общепринятым критериям относительно «национальных меньшинств», ни уже сложившейся в стране типологии этнокультурных объединений. Более того, он не подлежит «ремонту». Правда, некоторые из числа прежних разработчиков закона теперь вновь оживились и надеются при сохранении основы его ограничиться всего лишь неким незначительным марафетом.
Те, кто готовили и принимали закон об НКА, явно не потрудились над тем, чтобы согласовать его с уже принятой к тому времени частью первой Гражданского кодекса РФ (1994г.), а также Федеральными законами «Об общественных объединениях» (1995г.) и «О некоммерческих организациях» (1996г.). И то, что в него не заложено ничего концептуально нового по сравнению с вышеназванными актами, это было заметно изначально.
Общественные объединения того времени в полной мере уже имели право заниматься и этнокультурными, и этнообразовательными делами, расчитывать на ресурсную поддержку в разных формах со стороны государства и местного самоуправления на основе договоров о выполнении согласованных программ. Могли иметь они льготы по налогам, полное или частичное освобождение от платы за пользование госимуществом, а также обладали возможностью обращаться в органы власти и управления, даже не имея статуса юридического лица, и многое другое.
Манящие надежды на финансирование НКА, прописанные в базовом варианте, в связи с изъятием из закона статей 19, 20 быстро улетучились. Прошлое преимущество о бесплатном размещении в государственных СМИ материалов НКА было также переформатировано. И ныне этот текст звучит так: «Органы государственной власти поддерживают и поощряют негосударственные СМИ, безвозмездно предоставляющие НКА возможность освещения их деятельности». Созданные на федеральном и региональном уровнях Консультативные Советы по делам национально-культурных автономий повсеместно видоизменились, став Советами по межнациональным и межконфессиональным отношениям и т.д.
То же можно сказать и про декларативно изложенную «этноначинку» закона об НКА, использующего положения, автоматически перенесенные из текстов Конституции РФ, ФЗ «О культуре», ФЗ «Об образовании», ФЗ «О языках народов Российской Федерации», которые обязаны были реализовываться сами по себе и без наличия закона об НКА. Правда, последние поправки от 2014 г. о возможности создания частных образовательных организаций, а также учреждений культуры, несколько обогатили его новыми теоретическими и практическими смыслами.
Кроме того, национально-культурная автономия в отличие от этнонациональных объединений имеет значительно меньший объем прав, замкнутый в основном в пределах этнообразования и этнокультуры.
Действующий закон об НКА содержит и массу других ограничений, особенно процедурного свойства, начиная с момента создания и регистрации, которые к тому же сложны и трудоемки для исполнения, а иногда даже требуют дополнительных затрат (оплата за размещение объявления о проведении учредительного собрания в СМИ) и т.д. (Данной теме в ближайшее время будет посвящена отдельная статья, в которой планирую высказать свое отношение по всему спектру правовых положений, имеющихся в законе об НКА).
Логика моих аргументов вытекает из анализа практических результатов, полученных от реализации ФЗ об НКА за прошедшие годы. Во-вторых, она базируется на тексте принятой Указом Президента РФ от 19.12.2012 года «Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года», являющейся подзаконным нормативным актом.
Солидаризуясь с ней в части, касающейся места и роли национально-культурной автономии в жизни современного демократического общества, я вновь и вновь прихожу к выводу о том, что существующий ФЗ об НКА в силу своего концептуального несовершенства, не говоря уже про более частные основания, не способен решить весь комплекс задач в обеспечении конституционных прав этнических граждан, хотя обществу постоянно и усиленно навязывается мысль о якобы превосходстве, особом статусе национально-культурных автономий по сравнению с обыкновенными общественными объединениями (организации, движения, центры, фонды) этнокультурной направленности.
Я более чем уверен, что стране нужен единый федеральный закон, который бы объединял под одной правовой «крышей» все существующие общественные структуры, заполнив таким образом пустующую видовую нишу этнонациональной (этнокультурной) направленности наравне с иными профильными общественными образованиями (молодежные, женские, профсоюзные, политические, правозащитные и т.д.), где по примеру ФЗ «О некоммерческих организациях» национально-культурная автономия согласно существующим организационно-правовым формам смогла бы, наконец, занять свое отдельное место как выразитель интересов «национальных меньшинств», о чем так мечтали авторы-разработчики закона, оглядываясь на Запад.
В этом случае, естественно, потребуется перерегистрация НКА в течение отпущенного времени на основании Указа Президента РФ, как это было, скажем, в связи с принятием ФЗ «Об общественных объединениях». Тем более, что вся эта процедура в основном находится в ведении регистрирующих подразделений Министерства юстиции РФ, куда национально-культурные автономии как юрлица обязаны по итогам каждого года направлять информационные письма по соответствующей форме, которую на момент перерегистрации следует расширить с целью получения более объективных сведений о деятельности НКА. Безусловно, к этой работе должно активно подключиться Федеральное агенство по делам национальностей РФ.
Думаю, необходимо будет определиться и со статусом большинства ФНКА на предмет их соответствия требованиям ФЗ «Об общественных объединениях», что неминуемо повлечет также признания «межрегиональных НКА».
Венцом такого законодательного структурного переформатирования могло бы явиться окончательное определения оптимального варианта статуса Советов по работе с этнонациональными (этнокультурными) объединениями по всей управленческой вертикали в тесном взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, что собой уже в качестве примера представляет существующий Совет при Президенте РФ.
Было бы также целесообразно законом признать институт общероссийского представительного собрания национальной общественности с участием гражданских активистов-посланцев от каждой этнической общности (группы), живущей в Российской Федерации (193 – по переписи 2010 г.). Это послужило бы интересам объединения всех народов и народностей в единую семью под названием «Российская нация».
* * *
После того, как эта статья была уже написана, у меня промелькнула крамольная мысль: «А почему рабочую группу по подготовке новой редакции ФЗ об НКА вдруг возглавил не кто иной, как Н.В.Федоров – зам.председателя Совета Федерации ФС РФ, который совсем недавно исполнял должность советника Президента страны, а до этого, будучи членом Высшего Совета партии «Единая Россия», активно проявил себя в период президентских выборов 2012 года, занимаясь в ту пору разработкой предвыбороной программы «Общероссийского народного фронта»? И не связано ли все это с подготовкой к будущим президентским выборам с целью максимального задействования электорального потенциала этнических масс в интересах кандидата от партии власти?»
А коли так, то вряд ли стоит ожидать серьезных изменений в ФЗ об НКА, которые могут расстроить тех, кто уже удачно пристроился к ним. К великому сожалению, для многих общественников данный ФЗ не стал настольным пособием, также, как и для курирующих эту отрасль чиновников. Поэтому КПД национально-культурных автономий далеко не соответствует количественному росту данного вида общественных объединений.
Р.S. Данная статья стала по счету пятой, написанной в течение октября-ноября-декабря текущего года. Могу сказать, что к ним проявлен интерес со стороны отдельных академических институтов и журнальных изданий.
До депутатов-законодателей по причине отсутствия времени пока я не дошел, хотя имею договоренности на встречу с некоторыми из них. То же касается и властных структур. Главное на сегодня – это то, что я обозначил остроту и новизну вопроса, от чего так легко не отмахнуться. Нужно на это реагировать.
На днях я приступаю к очередной статье, где подробно откомментирую выполненные мной тематические таблицы об НКА на основе обобщенных статданных, которые заинтересованным читателям принесут немало полезной информации.
Юрий Ерофеев, «Финугор»