В России постепенно начинает обсуждаться тема укрупнения регионов, сообщает сайт «Политсовет». Пока она остается на втором плане в информационной и политической повестке, но тем не менее разговоры об этом можно услышать всё чаще. Вполне возможно, что после 2018 года она зазвучит уже в полную силу. Это тот редкий случай, когда власть пошла в правильном направлении, но есть большой риск, что она по привычке свернет не туда.
Об укрупнении регионов чаще других говорит спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. Почему ее выбрали для разговоров на эту тему, понять нетрудно. С одной стороны, формально она является третьим лицом в государстве, но с другой — относиться к ней на полном серьезе все-таки невозможно. При этом Матвиенко на бумаге остается независимой фигурой, что всегда позволит условному Дмитрию Пескову утверждать, что «Кремль не имеет к этим разговорам никакого отношения».
И тем не менее именно Кремль, скорее всего, стоит за стартом обсуждения укрупнения регионов. Неслучайно эту тему на днях затронул главный телепропагандист страны Дмитрий Киселев: вряд ли он бы стал поднимать столь серьезную и чувствительную проблему без отмашки сверху.
Нужно признаться: это тот редкий случай, когда с российской властью можно согласиться. Модернизация регионального устройства страны действительно назрела. Российская Федерация унаследовала административно-территориальное деление с советских времен, толком не переосмыслив и не поменяв его. Советская же схема деления с самого начала выглядела спорно: часть территориальных единиц была нарезана по национальному признаку, а другая часть — совершенно произвольным образом. Для примера можно привести Уральскую область, образованную в 1923 году, а в 1934-1938 годах разделенную на несколько областей (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тюменская). В процессе этого разделения некоторые районы переходили из одной области к другой, и почему границы регионов сложились именно таким образом, с рациональной точки зрения понять нельзя. В каком-то смысле их можно считать результатом административного волюнтаризма.
В плановой советской системе такое деление еще могло существовать, но в нынешней федеративной, когда каждый регион имеет свои налоги и свои бюджеты, экономическая ущербность этой схемы становится всё более очевидной. Регионы явно неравнозначны в своем экономическом потенциале: среди них есть очень бедные и очень богатые, но гораздо хуже то, что все понимают: у бедных регионов в их нынешних границах не никаких шансов стать богатыми. И если разбогатеть не получится, не лучше ли поменять границы? — эта мысль, вероятно, все чаще посещает умы высокого политического начальства.
С политической точки зрения неравнозначность регионов тоже очевидна. За последние 15 лет федеральный центр приложил массу усилий, чтобы уравнять политический статус всех субъектов федерации, и это отчасти удалось сделать. Но в результате сложилась очень своеобразная картина: при формальном равенстве политическая практика в регионах очень сильно различается. И если с правовой точки зрения та же Свердловская область ничем не отличается, скажем, от Чечни, то с точки зрения функционирования политических институтов между ними — огромная пропасть, никак при этом не отраженная в правовых актах.
Итак, понятно, что для лучшего устроения государственной жизни модернизация регионального деления была бы нелишней. Однако в нынешних политических реалиях этот процесс будет затруднен. Деление страны на регионы — это общенациональный вопрос, который требует серьезного, масштабного и всеобщего обсуждения. По сути, речь идет о новом общественном договоре между территориями страны, и если мы хотим, чтобы этот договор работал, над ним следует подумать всем сообща.
Увы, в современной российской политике нет механизмов для такого обсуждения. Все вопросы и предложения спускаются властью сверху и принимаются ей же в директивном порядке. Общественная дискуссия носит по преимуществу имитационный характер. И если в каких-то вопросах это не так чувствительно, то в случае с укрупнением регионов отказ от полномасштабного обсуждения может быть губительным.
Серьезным препятствием для такого обсуждения является и то обстоятельство, что тема межэтнических и межрегиональных взаимоотношений в РФ обставлена множеством табу. Федеральное законодательство фактически запрещает обсуждать территориальный состав государства, де-факто запрещает критиковать и ставить под сомнение некоторые вопросы этнической политики. В таких условиях многие наверняка просто побоятся высказывать свои мысли о федеративном устройстве, даже если такие мысли способствовали бы выработке лучшей модели. Кроме того, руководители регионов, которым в такой дискуссии должен принадлежать решающий голос, находятся в жесткой зависимости от высшего руководства страны, а потому ждать от них самостоятельной позиции не приходится.
Получается, что в обсуждении укрупнения регионов ведущая роль неизбежно останется за федеральным центром, у которого есть собственные интересы, могущие не совпадать с интересами регионов. Это несет в себе несколько рисков.
Во-первых, есть риск, что модель укрупнения регионов просто навяжут в приказном порядке. И это будет даже хуже, чем если бы не менялось ничего. Непродуманная реформа сверху может только усугубить ситуацию и усилить существующие противоречия.
Во-вторых, новая модель, если она появится, может привести к дальнейшей политической централизации. Нынешнее устройство и так является федеративным лишь отчасти, а реформа, проводимая в директивном порядке, может привести к еще большей унитаризации и политической подчиненности регионов центру.
В-третьих, есть риск, что с экономической точки зрения регионы от укрупнения могут больше потерять, чем приобрести. Это произойдет в том случае, если не будет пересмотрена нынешняя бюджетная и налоговая политика, при которой львиную долю доходов регионы отдают в центр, после чего эти деньги в административном порядке перераспределяются между субъектами. Эта система выгодна именно федеральному уровню, и пока нет признаков того, что власти хотят от нее отказаться.
В-четвертых, велик шанс, что федеральный центр не решится отказаться от советского наследия в части деления регионов по национальному признаку. Действительно, если попытаться сделать это в директивном порядке без учета мнения национальных республик, то пересмотр границ субъектов может привести к этническим конфликтам. Но, с другой стороны, если в этой части оставить «всё как есть», то весь смысл укрупнения в принципе теряется. Это, пожалуй, самое важное препятствие на пути к реформе, и как его преодолеть, похоже, никто пока не понимает.
Подводя итог, можно сказать следующее. Тема если не укрупнения регионов, то как минимум модернизации схемы регионального устройства действительно назрела и в экономическом, и в политическом плане. Но реформа регионального устройства не может проходить отдельно от реформы остальных составляющих политической системы. Если же проводить реформу в рамках нынешней политической конфигурации, то есть все шансы, что станет только хуже.
Алексей Шабуров